2023年3月10日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，新增的國(guó)家數(shù)據(jù)局獲得通過(guò)，正式開(kāi)始組建。國(guó)家數(shù)據(jù)局屬于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理的國(guó)家局。從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案可以看出，新組建的國(guó)家數(shù)據(jù)局主要任務(wù)有三大類，一是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)；二是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用；三是統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等，其中第一項(xiàng)任務(wù)就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)。

2022年12月，中共中央 國(guó)務(wù)院全文公布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（共二十條，以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）。“數(shù)據(jù)二十條”除“指導(dǎo)思想”“工作原則”和“保障措施”中的六條外，其他十四條的核心內(nèi)容是建立四大類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。體系一是建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系，該類基礎(chǔ)制度體系包括五項(xiàng)制度：數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度、公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制、企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制、個(gè)人信息數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制、數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護(hù)制度。體系二是建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度體系，該類基礎(chǔ)制度體系包括四項(xiàng)制度：完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系、統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所、培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)體系統(tǒng)、構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機(jī)制。體系三是建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度體系，該類基礎(chǔ)制度體系包括兩項(xiàng)制度：健全數(shù)據(jù)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)和按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬機(jī)制、建立保障公平的數(shù)據(jù)要素收益分配體制機(jī)制。體系四是建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度體系，該類基礎(chǔ)制度體系包括三項(xiàng)制度：創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制、壓實(shí)企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任、社會(huì)力量多方參與的協(xié)同治理體系。

從上述四大類數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系可以看出，數(shù)據(jù)要素流通和交易制度體系、數(shù)據(jù)要素收益分配制度體系、數(shù)據(jù)要素治理制度體系，屬于數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度體系；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系不屬于要素制度體系，它是其他三大類數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度體系的根基， 數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系下的基礎(chǔ)制度在“數(shù)據(jù)二十條”中多達(dá)五項(xiàng)，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置，到公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)，以及對(duì)數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益的保障，構(gòu)建了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)則，為其他三類數(shù)據(jù)要素制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，因此，沒(méi)有歸屬清晰、合規(guī)使用、保障權(quán)益的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，就無(wú)法形成高效公平、安全可控的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。
  數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是適應(yīng)當(dāng)代數(shù)據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而出現(xiàn)的新興經(jīng)濟(jì)范疇。目前，國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)、企業(yè)商業(yè)利益和個(gè)人隱私保護(hù)等方面均面臨確權(quán)困境。在談及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)時(shí)，通常情況下會(huì)把所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)混為一談。需要指出的是，所有權(quán)不同于產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)指對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的權(quán)利規(guī)定，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的物質(zhì)屬性；產(chǎn)權(quán)是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的一組權(quán)利的有機(jī)結(jié)合體，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)屬性。

《民法典》第二百四十條對(duì)“所有權(quán)”的定義是：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；《民法典》第三百二十三條對(duì)用益物權(quán)的定義是：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”從上述定義可以看出，《民法典》確立的用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的物權(quán)，主要指在他人所有的財(cái)產(chǎn)上設(shè)立占有、使用、收益的權(quán)利。因此，所有權(quán)是“自物權(quán)”，而用益物權(quán)是“他物權(quán)”，“自物權(quán)”最明顯的特征是具有完全性和恒久性，“他物權(quán)”是建立在“自物權(quán)”基礎(chǔ)上的用益權(quán)。因此所有權(quán)沒(méi)有期限的限制，而用益物權(quán)作為“他物權(quán)”則有期限的限制，一旦期限屆滿，就應(yīng)將其占有、使用的物權(quán)歸還給所有權(quán)人。從數(shù)據(jù)生成的機(jī)理以及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)下的數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制上看，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是持有和使用數(shù)據(jù)資源的權(quán)利，并不是對(duì)數(shù)據(jù)資源占有、使用、收益、處置的權(quán)利。

我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)“數(shù)據(jù)”的定義是：“數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。”《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)“個(gè)人信息”給出的定義是：“以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息。”筆者一直堅(jiān)持，“數(shù)據(jù)”（Data）與“信息”（information）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分，前者是附著在電子信息系統(tǒng)載體上的對(duì)客觀事物的記錄，是未經(jīng)過(guò)處理的原始信息記錄，其不能脫離電子信息系統(tǒng)載體而獨(dú)立存在，如個(gè)人在醫(yī)院電子信息系統(tǒng)留下的體檢的原始記錄；后者是指數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)加工處理后，形成的具有使用價(jià)值的內(nèi)容——信息，而且可以脫離電子信息載體而獨(dú)立存在，如個(gè)人體檢的電子數(shù)據(jù)通過(guò)專業(yè)人員從信息系統(tǒng)提取后，再經(jīng)過(guò)分析和加工，形成的具有使用價(jià)值的體檢報(bào)告，其存在的形式可以是電子狀態(tài)，也可以是其他狀態(tài)。

總之，電子數(shù)據(jù)一定是附著于電子信息系統(tǒng)載體，是基于計(jì)算機(jī)應(yīng)用和信息通信等技術(shù)手段形成的對(duì)客觀信息的記錄，沒(méi)有信息系統(tǒng)作為載體就無(wú)法生成數(shù)據(jù)。電子數(shù)據(jù)的來(lái)源和結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜性，原始數(shù)據(jù)基本上是以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的形式存在，就個(gè)人數(shù)據(jù)而言，有平臺(tái)交易數(shù)據(jù)、通信移動(dòng)數(shù)據(jù)、機(jī)器和傳感器數(shù)據(jù)等，且數(shù)據(jù)的形成過(guò)程需要多方參與，根本無(wú)法確定誰(shuí)是“數(shù)據(jù)原發(fā)者”，數(shù)據(jù)要素很難像土地、資本和技術(shù)要素那樣清晰地確定其所有權(quán)。

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需要的基礎(chǔ)性資源，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的核心是激活數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，因此，應(yīng)淡化數(shù)據(jù)所有權(quán)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，聚焦數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用機(jī)制。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委也明確提出，要推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置，跳出所有權(quán)思維定式，聚焦數(shù)據(jù)在采集、收集、加工使用、交易、應(yīng)用全過(guò)程中各參與方的權(quán)利，首先，通過(guò)建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，強(qiáng)化數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，放活數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)；其次，加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度體系建設(shè)，為推動(dòng)數(shù)據(jù)有序流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、引導(dǎo)數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易、釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值提供制度保障。

在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)條件下，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的屬性主要有四大特征：一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟(jì)特性；二是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有可分離性；三是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)具有獨(dú)立性；四是數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性具有可復(fù)制性。數(shù)據(jù)要素與其他四大要素，如土地要素、勞動(dòng)力要素、資本要素、技術(shù)要素最大的不同在于數(shù)據(jù)要素具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”特征，數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)是無(wú)窮盡的，尤其是數(shù)據(jù)要素的可無(wú)限復(fù)制性，導(dǎo)致其邊際成本幾乎為零，從根本上打破了稀缺性生產(chǎn)要素的制約。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的確立，需要解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在兩個(gè)層面上的清晰問(wèn)題：一是數(shù)據(jù)在法律層面的清晰，這要求數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確立要有明確的法律保障，否則很難實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體享有依法依規(guī)持有、使用、獲取數(shù)據(jù)收益的權(quán)益；二是數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)層面的清晰，這要求數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合法持有者對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有極強(qiáng)的約束力，這需要構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的約束依據(jù)，并通過(guò)約束依據(jù)明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的收益目標(biāo)。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度化的含義是要構(gòu)建數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)（三權(quán)）的分置運(yùn)行規(guī)則。首先，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，是指在相關(guān)數(shù)據(jù)主體的授權(quán)同意下，對(duì)數(shù)據(jù)資源管理、使用、收益和依法處分的權(quán)利。要重點(diǎn)聚焦數(shù)據(jù)的依法取得和合規(guī)持有，在此基礎(chǔ)上確定其歸屬功能，但是一定要弱化所有權(quán)的定勢(shì)思維；其次，數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，是指在授權(quán)范圍內(nèi)以各種方式、技術(shù)手段使用、分析、加工數(shù)據(jù)的權(quán)利。數(shù)據(jù)加工使用權(quán)應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)處理者依法持有數(shù)據(jù)的前提下，才具有加工和使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，但是在開(kāi)展轉(zhuǎn)換、匯聚、分析等數(shù)據(jù)加工活動(dòng)中，如果發(fā)現(xiàn)可能危害國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)，應(yīng)立即停止加工活動(dòng)；再次，數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)是數(shù)據(jù)處理者作為數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體，對(duì)合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，依法獲得自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，并擁有取得收益的權(quán)利。數(shù)據(jù)產(chǎn)品，主要指通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)資源投入實(shí)質(zhì)性加工和創(chuàng)新性勞動(dòng)形成的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品，包括但不限于數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)分析報(bào)告、數(shù)據(jù)可視化產(chǎn)品、數(shù)據(jù)指數(shù)、API 數(shù)據(jù)、加密數(shù)據(jù)等。

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